□　袁爱芝

　　中央城市工作会议提出，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这标志着我国城市发展从规模扩张为主导的外延式增长阶段，进入了品质提升为主导的内涵式发展新周期，为中国特色城市现代化道路开辟了理论与实践的双重新境界。

　　发展阶段转变：从快速增长到稳定发展的历史转折

　　我国城镇化进程正站在全新的历史坐标上。中央城市工作会议作出基础性判断，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段。这一论断精准定位了中国城市发展所处的历史方位，为新时代城市工作指明了方向。

　　自改革开放以来，我国以世界罕见的速度推进城镇化进程，城镇化率从1978年的17.9%上升到2024年的67%，创造了人类城市发展史上的规模奇迹。但超常规的增长在拉动经济快速发展、改善人民生活的同时，也带来了交通拥堵、环境污染、住房紧张等“城市病”问题。传统依赖土地财政、房地产驱动的城市扩张模式已触及发展天花板，大规模新城新区建设的边际效益显著递减，如何盘活、优化和提升这些存量空间成为更为紧迫的任务。

　　从全球城市发展史看，中国城市正经历发达国家大城市曾走过的“外延式扩张”到“内涵式发展”的转型，但我国面临更加复杂的挑战：需要在尚未完全完成工业化、城镇化的情况下，同步破解“城市病”治理和发展动力转换的双重命题，这一转型没有现成经验可循，更需要以紧迫姿态探索符合中国国情的发展范式。

　　理论体系革新：现代化人民城市的核心理念建构

　　中央城市工作会议科学回答了“城市发展为了谁、依靠谁以及建设什么样的城市、怎样建设城市”等重大理论和实践问题，构建起系统完整的中国特色城市发展理论体系。其中，“现代化人民城市”理念成为理论核心。

　　与之前提出的“和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市”目标相比，中央城市工作会议将城市愿景扩展为“创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧”六大维度，将创新驱动、生态优先、安全韧性等现代理念融入城市发展内核，体现了对城市本质和功能的重新认识。

　　“人民城市”的表述尤为关键，明确了城市发展的价值取向和根本立场，坚持“人民城市人民建、人民城市为人民”，强调城市工作的终极目标都是为了满足人民对美好生活的向往。这一理念彻底突破了传统城市发展的工具理性框架，回归城市作为“人的聚居地”的本质属性。

　　系统治理部署：覆盖城市全生命周期的系统治理框架

　　中央城市工作会议围绕建设现代化人民城市目标，系统部署了七大重点任务，构成了覆盖城市全生命周期的治理体系。这些任务不是零散的、碎片化的政策集合，而是具有内在逻辑关联的行动框架，体现了对城市作为“有机生命体”的深刻认知。

　　●优化城市体系，构建协同发展的城镇格局

　　中央城市工作会议将“着力优化现代化城市体系”列为首要任务，强调发展“组团式、网络化的现代化城市群和都市圈”“分类推进以县城为重要载体的城镇化建设”“促进大中小城市和小城镇协调发展”。这一部署打破了传统的等级化城镇体系思维，更加注重城市间的功能互补和网络联结。依托高速铁路与信息技术，推动城市通过产业链、创新链、供应链形成功能互补的网络结构，有效缓解单极集聚的“大城市病”，实现人口和经济活动的区域均衡布局。

　　●创新与宜居，驱动城市高质量发展的双轮引擎

　　“建设富有活力的创新城市”和“建设舒适便利的宜居城市”分别从生产力和生产关系两个维度，勾勒出城市可持续发展的双轮驱动模式。创新城市建设聚焦发展动能问题，强调通过培育创新生态、发展新质生产力来增强城市经济活力；宜居城市建设则关注发展目的问题，强调通过优化空间结构、完善公共服务来提高居民生活质量。二者相辅相成，共同推动城市高质量发展。更加突出城市作为创新主体的角色，不再简单将城市视为创新的容器或背景，而是要求城市本身成为创新活动的组织者和推动者。

　　●绿色与韧性，筑牢城市安全发展的双重底线

　　“建设绿色低碳的美丽城市”和“建设安全可靠的韧性城市”两大任务，从生态环境和运行安全两个维度构筑了城市可持续发展的保障体系。这两项部署既回应了人民群众对优美环境安全生活的迫切需求，也体现了对城市发展底线思维的强化。

　　●文明与智慧，提升城市品质的软硬协同路径

　　“建设崇德向善的文明城市”和“建设便捷高效的智慧城市”两大任务，分别从文化和科技两个维度，提出了城市品质提升的软实力和硬支撑。这种软硬结合的任务设计，避免了城市发展中常见的重物质轻文化、重技术轻人文的偏向，二者形成“以文化人、以智赋能”的发展合力。

　　实践路径创新：内涵式发展与治理能力现代化双轨并行

　　中央城市工作会议明确提出，城市工作必须在理念与实践上实现五个“转变”，并相应做到五个“更加注重”，这完全符合我国城市发展阶段的实际情况，具有很强的针对性和可操作性。

　　●内涵式发展，激活存量空间的价值倍增效应

　　强调在不扩大或少量扩大城市用地规模的情况下，通过优化结构、完善功能、提升品质、提高效率等方式，实现城市价值的倍增效应。将“推进城市更新”作为内涵式发展的“重要抓手”，赋予了城市更新新的时代内涵。城市更新不是简单的旧城改造或房地产开发，而是对城市空间资源的价值再发现和功能再塑造，是经济更新、社会更新、文化更新、生态更新的综合过程。城市更新特别强调“高质量”，这意味着更新工作必须遵循城市发展规律，尊重市民意愿，保护历史风貌，避免大拆大建和急功近利。

　　●治理能力现代化，构建精细化治理体系

　　城市工作的系统性和复杂性要求着力提高落实各项任务部署的能力。更加突出治理体系和治理能力建设，强调创新城市治理的理念、模式、手段，即从以物为本转向以人为本，从管理为主转向服务为主。具体而言，治理能力现代化要求在城市规划、建设、管理、服务等各个环节，都充分考虑人的需求和体验，打造人性化、精细化、智能化的城市环境。同时，通过大数据、云计算、人工智能等现代信息技术的应用，提升城市治理的智能化水平，实现城市运行状态的实时监测、预警和应急响应，提高城市治理的效率和精准度，推动城市治理从粗放型向精细化转变、从经验型向科学化转变、从突击式向常态化转变。

　　作者单位为山东社会科学院城市与区域发展研究所