行业新闻 | 系统推进城市更新 焕发城市新生命力
□ 张志果
近期,中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于持续推进城市更新行动的意见》,笔者结合对文件精神的学习以及部分地区的城市更新实践,谈几点体会:
深刻认识城市更新的重大意义
城市现代化是中国式现代化的重要组成部分,是产业现代化、基础设施现代化、公共服务现代化、治理能力现代化的综合集成。城市是我国主要经济社会活动的载体,截至2023年年末,全国城市建成区面积达到6.4万平方公里,超过9.3亿人生活在城镇,实现城市现代化对中国式现代化具有全局性、系统性的支撑作用。扎实推进城市更新,实现城市发展潜力的再挖掘、发展动能的再升级、创新活力的再提升,推动城市整体提质升级,更好发挥城市在国民经济中的龙头带动作用,是推进城市高质量发展、实现城市现代化的现实需要。
共同富裕是中国式现代化的重要特征。在城镇化进程持续推进的同时,城市内部发展不平衡、不充分的现象逐渐突出,部分建筑、小区、街区、基础设施等由于老化破败,造成居住的舒适性、便利性、安全性大幅下降,形成城市的“价值洼地”“品质洼地”,严重影响群众的幸福感。如不能及时进行更新改造,将加剧与其他区域的发展差距和收入差距,同时“洼地”的“溢出效应”也将进一步影响、拖滞周边地区的发展,加剧城市分化。通过城市更新,推动高水平公共服务的均衡普及,让发展成果惠及每一位城市居民,是推动城市均衡发展、实现所有居民共同富裕的必然要求。
城市更新必须坚持城市工作的系统性
●坚持系统治理
城市是有机整体,城市的各要素、各环节之间紧密联系。城市工作应坚持系统性、体系化,不能简单地切条分块,要从实现全局最优而不是局部最优、长远最优而不是短期最优、整体最优而不是部门最优的角度,强化统筹协调,对城市范围的有关空间、要素、职能进行有序整合,强化城市作为“一个整体”的体系化治理,为城市更新创造良好的条件。各地应围绕城市更新工作需要,对部门职能适度整合,加强部门协调联动,避免部门之间各自为战、各建藩篱。同时,要发挥城市更新专项规划的统领作用,强化对片区的整体谋划、对各类项目的整合实施以及对技术要求的统一把控,做到总体谋划、分类施策、分步实施。
●坚持依法更新
城市更新过程中,要坚决贯彻《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国民营经济促进法》等法律,依法行政,确保城市更新各项工作的合法性和合规性,保障各类主体的合法利益。考虑到城市更新工作的复杂性、系统性和长期性,应加快推动城市更新法的立法进程。同时,在国家法律框架下,鼓励各地开展城市更新地方立法工作,在城市更新范畴界定、部门职责划分、规划编制、实施程序与要求、保障措施、监督管理等方面制定可操作、可实施的细则,构建与城市更新相适应的法治体系,为城市更新提供法治保障。
●坚持有机更新
城市更新是城市“生命体”的新陈代谢过程,和新建不同,是在既有空间、既有设施、既有人群基础上实施的改造。因此,城市更新不能“大拆大建”,将城市旧有肌理粗暴抹去另起炉灶,而要通过系统化、整体性、渐近式、微感式的更新实现共同缔造、精细修复。要加强土地竖向空间的挖潜利用,精打细算用好每一寸土地,实现土地的立体利用、复合利用、高效利用。同时,在建设工程规划许可证核发、土地供应、土地混合开发利用、闲置用地回收、零星用地整合、容积率调整等方面探索形成更加灵活的机制,推进城市更新工作持续落地见效。
城市更新应着力提升“五种力”
城市的发展阶段不同,决定了城市开展更新的主要任务和着力点也各有差异。在实施过程中,应坚持问题导向与目标导向相结合,避免“运动式”更新、“同质化”建设、“一刀切”政策。问题的识别取决于城市体检的精细化水平,而目标的确定总体上可以概括为以下方面。
●焕发人群的“活动力”
“人气”是城市吸引力、凝聚力、亲和力的集中体现,是城市软实力的重要体现。城市更新要“聚人气”,通过提升城市的外在、内在品质,使儿童、青年人、老年人都有适宜的活动空间和成长空间,让群众能够走出来、愿意走出来,感受城市的烟火气息、景观气息、文化气息,建设全龄友好城市,实现诗意栖居。在这个过程中,尤其应做好群众门口“最前100米”的改造。“最前100米”的背街小巷是城市管理的末梢,却是群众出门后最先感受到的城市“前哨”。外立面杂乱、垃圾遍地、道路不平、绿化破败等问题会显著影响群众的主观感受,要“加快脚步走过去”而不是“放缓脚步停下来”。城市更新应注重对背街小巷、楼边街角的改造,体现便利感、设计感、氛围感、幸福感,于细微处见真章,于角落处见功夫,不断提升城市精细化治理水平。
●激发产业的“发展力”
产业是城市的“底气”,要通过城市更新推动创新要素的集聚和产业结构优化升级。一是要构建“从孵化到转化”的科研创新复合空间,加大“科研+高端制造”混合产业用地供给,推动建设高水平的中试平台、基地,加速从理论成果到样品、产品的转化;二是构建新型职住平衡复合空间,围绕产业发展,就近提供居住、教育、医疗、休闲等高品质服务,更好满足产业人才的多层次需求;三是构建产业发展复合支撑体系,改变产业园区与企业之间单纯的“租赁关系”,鼓励园区为企业提供政策、财税、法律、技术等方面的支撑,实现园区与企业的共生共长、互惠互利;四是构建多元投融资体系,发挥政府投资的先导性、引导性、支持性作用,用足用好各类金融工具,引导社会资本规范、科学参与城市更新,通过资产重组、债务重组、收益权质押、税收优惠等方式强化项目运营,形成产业技术升级、业态迭代更新的可持续发展能力,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用。
●筑牢文化的“传承力”
文化是城市的灵魂,也是城市的气质,城市之间的区别,首先是文化的差异。在城市更新过程中,要保护具有文化传承意义的空间格局、街巷肌理、建筑形制、风貌特色、装饰细部等城市文化基因的物质载体,妥善存续每一处文化印记。同时,通过功能活化、场景营造、风貌管控等,让老空间承载新生活,使历史符号更加清晰可辨,让市民在日常行走、休闲中,自然而然地触摸历史、感知文脉,使文化传承从口号变为可参与、可体验的现实,不断增强人民群众的文化认知、文化认同、文化自信。
●提升生态的“承载力”
良好的生态环境是最普惠的民生福祉。党的十八大以来,城市生态环境显著改善,黑臭水体治理、园林绿地建设、垃圾分类等工作取得显著成效。进入城市更新阶段,城市生态环境治理面临新的转变:首先,从环境达标向生态循环转变。单纯的环境指标难以准确反映城市生态环境总体状况,应构建更加全面的评估体系,引导城市更多借助自然力量构建连续、完整的生态基础设施体系,形成良性的城市生态循环。其次,从单一功能向复合功能转变。一方面,城市生态环境治理要更加考虑“人”的需求,形成人与生态环境之间的良性互动,拓展生态环境的服务功能,如避险、休憩、健身、科普等;另一方面,要更加考虑“生物”的需求,优先选用乡土植物构建近自然群落,进一步增加城市生物多样性,建设人与自然和谐相处的城市。
●强化功能的“恢复力”
当前,城市发展面临的风险日趋多样化和复杂化,极端天气、地质灾害、突发事故等对城市造成的潜在影响不容忽视。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于推进新型城市基础设施建设打造韧性城市的意见》,为韧性城市建设指明了方向。城市更新要统筹推进韧性城市建设,把提高城市的设施韧性、管理韧性、空间韧性放在突出位置,坚守安全底线,加快建设“平急两用”公共基础设施,大力推进新型城市基础设施建设,实现对各类灾害灾前的主动防御、临灾的监测预警、灾中的高效应对、灾后的救援恢复,有效规避、减缓各类风险对城市发展造成的不确定性,保障城市稳定运行。
城市更新将加快推动形成与
新质生产力相适应的新型生产关系
●城市更新将推动新质生产力发展
城市更新涉及理念更新、空间更新、设施更新、产业更新、功能更新等各方面,不是简单的物理空间改造,其对生产力发展和跃迁具有显著的推动作用。进入城市更新阶段,生产力的三要素(劳动者、生产资料、劳动对象)都将产生深刻变化。劳动者素质显著提升。人才对新质生产力具有决定性作用,新一代信息技术产业、高端装备制造产业、新材料产业等战略性新兴产业及基础理论研究等将吸引、培育一大批科技创新人才,同时也将带动普通劳动者的素质提升。生产资料更加高效和智能。在城市更新过程中,人工智能、大数据、物联网等技术将得到广泛应用,生产效率更高、生产质量更优的工业智能机器人等高端装备将逐渐替代现有装备,实现生产工作工具的提升。劳动对象更加广泛和丰富。区别于传统劳动对象,信息、数据乃至于人的精神需求等非物质形态对象也将成为劳动对象,同时对各类劳动对象加工的深度和精细度也将显著提高,劳动对象的范畴将得到大幅扩展。劳动者、生产资料、劳动对象的聚合与重构加速新业态、新技术的孵化与成长,新质生产力将成为城市更新重要的技术驱动力。
●新质生产力的发展必然引起生产关系的深度调适
一方面,不同主体的角色将发生变化。政府从“管理者”逐步转向“服务者”,而企业、社会组织、居民的角色则从被动“执行者”逐渐转向主动“创造者”,新型协同治理的城市更新治理体系将逐渐形成。另一方面,利益分配机制寻求更优平衡。更新的成本和风险谁来承担?更新的收益如何分配?新业态的分配机制与社会保障机制如何建立?解决这些问题,要在城市更新的过程中更好地把握更新效率与社会公平、存量更新与增量扩张、社会活力与规范秩序之间的关系,从而推动社会关系不断调整适配,促进形成新型生产关系。通过新质生产力与新型生产关系的螺旋式上升,不断推动城市实现高质量发展,使城市更宜居、更韧性、更智慧。
作者单位为中国城市规划设计研究院城镇水务与工程研究分院
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